JORGE ÁLVAREZ SCANNIELLO (Universidad de la República, Uruguay)
Jorge Álvarez es Doctor en Historia Económica, Profesor del Programa de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República (Uruguay) e investigador nivel 1 del Sistema Nacional de Investigadores, Uruguay. Sus principales líneas y proyectos de investigación se centran en el estudio del desempeño histórico de la economía uruguaya en perspectiva comparada, atendiendo especialmente la relación entre instituciones y desarrollo en el contexto de las sociedades de nuevo asentamiento europeo (jorge.alvarez@cienciassociales.edu.uy)
RESUMEN. Con el objetivo de aportar una mirada histórica al análisis de los problemas económicos contemporáneos, esta entrada al Blog busca colocar en un primer plano los desafíos que enfrentan las pequeñas economías de base agraria en el mundo actual. En particular, el dilema de basar el desarrollo económico en la explotación inteligente de los recursos naturales o promover la innovación, la ciencia y la tecnología, apostando a nuevos sectores y productos.
Introducción
Uno de los problemas centrales de la historia económica como disciplina es identificar y explicar los patrones de desarrollo a largo plazo de los países, y los procesos de convergencia y divergencia de las economías a escala mundial. En Uruguay –lo mismo puede decirse de Argentina– una pregunta central, que ha estado presente en los más diversos programas de investigación en historia económica, es por qué el país tuvo un bajo crecimiento económico a largo plazo y, habiendo sido un país próspero en el pasado, vio deteriorar su posición relativa en la economía mundial. Las respuestas han enfatizado distintos factores y dimensiones como el patrón de especialización productiva y comercial basado en la explotación de sus recursos naturales, la productividad del sector exportador, la calidad de sus instituciones, los grados de apertura, cerramiento, liberalización y dirigismo estatal en los distintos períodos de su historia y el alcance de la transformación de su estructura productiva, por mencionar solo algunas de ellas. En general, los énfasis y dimensiones exploradas han dependido de los enfoques teóricos adoptados y del instrumental analítico movilizado.
Un tema crucial es el vínculo entre la dotación de recursos naturales y el crecimiento económico, especialmente en un país como Uruguay con ventajas comparativas y competitivas derivadas de la productividad de su sector primario. En este sentido, la pregunta sobre el rezago de la economía uruguaya suele trascender el ámbito estrictamente académico, permeando al conjunto de la sociedad cuando se ponen en cuestión las bases del desarrollo futuro del país y el papel que le cabe al sector primario. Así el problema ha sido abordado en espacios de difusión más o menos especializados[i], en abordajes periodísticos y columnas de opinión[ii] y, en menor medida, por los actores políticos. En los últimos años, el debate adquirió especial interés en el marco del último ciclo de crecimiento de la economía uruguaya y de la notable transformación de su sector agrario, que experimentó un profundo cambio estructural e intensificación del contenido tecnológico de su producción (Paolino, Pittaluga y Mondelli, 2014). En ese contexto, solo unas pocas voces llamaron la atención sobre las bases débiles de este ciclo expansivo, impulsado por las exportaciones agrarias y por el crecimiento del precio de las commodities en el mercado mundial[iii].
Recientemente, el problema del escaso desempeño histórico de la economía uruguaya y las bases de su futuro desarrollo han vuelto a la palestra pública con la publicación de un libro que afirma que Uruguay debe repensar las bases tradicionales de su economía –basada en la producción de commodities y productos de baja y media tecnología– y virar hacia una economía basada en innovación, ciencia y tecnología (Pascale, 2021)[iv]. Su tesis central no supone novedad para los especialistas en temas del Desarrollo (Arocena y Sutz, 2003; Bértola et al., 2005; OPP, 2019), pero tiene la virtud de colocar el problema en un texto dirigido al gran público, que ha alcanzado una amplia difusión por tratarse de un libro escrito por un reconocido intelectual, docente universitario y expresidente del Banco Central del Uruguay (BCU). Las alusiones del libro a Nueva Zelanda son reiteradas, como un país con el que se suele comparar a Uruguay, aunque el autor enfatiza las diferencias entre ambos países antes que sus similitudes.
Esta nota busca colocar en un primer plano los desafíos que enfrentan las pequeñas economías de base agraria en el mundo actual, en particular, el dilema de basar el desarrollo en la explotación inteligente de los recursos naturales o promover la innovación, la ciencia y la tecnología, apostando a nuevos sectores y productos. En este sentido, el caso de Nueva Zelanda es relevante porque ese país enfrenta desafíos similares a los de Uruguay debido a que comparten un conjunto de rasgos estructurales.
Es cierto que en Uruguay la comparación con Nueva Zelanda ha sido un tópico recurrente, ya para comprender el magro desempeño del país y el rezago con su “primo rico”, ya para adoptar los avances logrados por Nueva Zelanda. Las comparaciones históricas han buscado explicar las diferencias de productividad de los respectivos sectores agrarios desde la perspectiva del cambio tecnológico (Álvarez y Bortagaray, 2007; Álvarez, 2018, 2020; Castro y Willebald, 2019), el impacto de la estructura de la propiedad de la tierra sobre la distribución del ingreso (Kirby, 1975; Álvarez, 2013, 2017) el vínculo entre la distribución del ingreso en el sector agrario y los procesos de industrialización y crecimiento (Álvarez et al., 2011), la dotación de recursos energéticos modernos y su impacto en la producción agraria y en el desempeño de ambas economías (Bertoni y Willebald, 2016; Travieso, 2020), las diferencias institucionales entre ambos países a partir de la teoría de los órdenes sociales (Schlüter, 2014), la volatilidad cíclica y las imperfecciones del sistema financiero (Carbajal y de Melo, 2007), sin olvidar sendos trabajos que en las décadas de 1950 y 1960 buscaron promover en Uruguay las técnicas de producción ganadera de Nueva Zelanda (Gallinal, 1951; Davie, 1960). Estos trabajos comparten la idea que ambas economías presentan algunas similitudes, lo que justifica su comparación, e importantes diferencias que explican los resultados divergentes. En algunos casos se enfatizaron las diferencias vinculadas a la dotación de recursos, en otros las diferencias gestadas en el propio proceso histórico. Sin embargo, pocos trabajos destacaron las similitudes estructurales que persistieron a largo plazo (Álvarez y Bértola, 2013) y que en la actualidad coloca a ambos países ante similares desafíos con relación a su desarrollo futuro.
En este sentido, Nueva Zelanda se encuentra también algunos años por delante de Uruguay en el estado del debate historiográfico sobre el papel de la dependencia de las exportaciones primarias en el desarrollo del país (McAloon, 2015) y en la discusión relativa a la necesidad de construir nuevas bases para la competitividad internacional impulsada por la ciencia, la innovación y el cambio tecnológico, esto es, por la economía del conocimiento (Kirk y Bibby, 2001; Oxley y Thorns, 2007). En particular, quiero destacar los trabajos de Callaghan (2009) y Hendy y Callaghan (2013)[v] que sostienen enfáticamente que Nueva Zelanda tiene que cambiar su patrón de inserción externa, abandonar los recursos naturales como la base principal de su competitividad internacional e ingresar en la economía de la innovación y el conocimiento.
En lo que sigue, destacaré algunos rasgos estructurales compartidos por ambas economías, en particular, el declive en la economía mundial y la especialización primario exportadora. Y, con base en los aportes realizados por un conjunto de investigaciones, sostendré que la especialización primario exportadora es una de las principales causas del declive relativo de ambos países en la economía mundial. Finalmente, se presentan algunas reflexiones sobre el camino que deberían transitar ambos países para acortar las brechas de ingreso, productividad y tecnología con las economías desarrolladas.
Rasgos estructurales compartidos: declive secular, modelos de desarrollo y especialización primario exportadora
A fines del siglo XIX, Nueva Zelanda y Uruguay –típicas sociedades de nuevo asentamiento europeo– se encontraban entre las naciones más ricas del mundo en términos de ingresos por habitante (Gráfico 1). Esta posición de privilegio se debió a que ambos países contaron con una alta relación recursos naturales-población, gozaron de excelentes condiciones naturales para la producción agraria y se especializaron en la producción y exportación de un rango limitado de productos ganaderos (carnes, lanas, cueros, lácteos), que fueron crecientemente demandados por las economías desarrolladas de Europa Occidental durante la primera globalización del capitalismo.
No obstante esta posición privilegiada en el concierto internacional, a partir de la Primera pos-Guerra Mundial ambas economías consolidaron una tendencia declinante de los niveles de sus ingresos por habitante que se profundizó a partir de la segunda mitad del siglo XX (Gráfico 1). En la década de 1950, Uruguay ingresó en lo que ha sido definido como un proceso de “latinoamericanización” de la otrora “Suiza de América” (Finch, 2005). Al mismo tiempo Nueva Zelanda comenzó a rezagarse de forma pronunciada, cayendo desde las primeras posiciones del grupo de países de la OCDE a los últimos lugares en los primeros años del siglo XXI (Easton, 1997). Este rezago –advertido y pronosticado tempranamente por Rosenberg (1968)– se hizo evidente en el último cuarto del siglo XX, lo que alejó a Nueva Zelanda de la trayectoria de crecimiento de otras economías de asentamiento europeo, como Canadá y Australia (Bertram, 2009).
Gráfico 1. PBI per cápita de Nueva Zelanda y Uruguay con relación al PBI per cápita promedio de cuatro economías desarrolladas (Alemania, Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña = 100), 1870-2018
Además de este rezago relativo en la economía mundial, ambos países compartieron un conjunto de rasgos estructurales. Entre ellos, la persistencia de una inserción externa basada en la producción y exportación de bienes agrarios (las exportaciones agrarias representaron, en promedio, más del 80% de las exportaciones uruguayas y más del 70% de las exportaciones neozelandesas en el siglo XX), la evolución de los términos de intercambio con similares tendencias y fluctuaciones, y la misma secuencia de modelos de desarrollo económico a largo plazo (Álvarez, 2014). Algunos estudios comparados y un conjunto de abordajes historiográficos a escala local, dieron cuenta de los factores que explican el rezago de estas economías. Como veremos más adelante, entre ellos, el papel jugado por la especialización primario-exportadora, los cambios verificados en los patrones de consumo de los principales mercados compradores a lo largo del siglo XX, la evolución del precio de las exportaciones agrarias, las fluctuaciones de los términos de intercambio y el escaso contenido tecnológico de las exportaciones intensivas en recursos naturales. Como expresión de todo ello, los otros factores comprometidos en esta trayectoria divergente son la caída relativa de la productividad y de los salarios, una estructura productiva insuficientemente diversificada, y las limitaciones que impuso a ambos países la pequeña escala de los respectivos mercados internos.
Inserción externa basada en bienes primarios intensivos en recursos naturales como causa del declive
Los argumentos movilizados por los estudios comparados que dieron cuenta del rezago relativo de las economías de nuevo asentamiento del hemisferio sur, establecieron que el patrón de especialización productiva y comercial –basado en el uso intensivo de los recursos naturales– y la escasa transformación de la estructura productiva fueron sus principales causas. Por ejemplo, Schedvin (1990) afirmó que la dependencia de las actividades agrícolas y ganaderas –podríamos agregar la forestal– limitó el alcance de la diversificación productiva de las economías de nuevo asentamiento europeo, al tiempo que los encadenamientos domésticos hacia atrás y hacia adelante fueron débiles y no alentaron la innovación tecnológica sistemática más allá del sector agrario. En el caso de Nueva Zelanda, la dependencia fue más pronunciada que en los casos de Canadá y Australia, debido a dos principales limitaciones: la localización geográfica y la escala de su mercado, lo que hizo caer a este país en la trampa de la dependencia de las exportaciones agrarias. Argumentos similares fueron desarrollados por Álvarez et al. (2007), quienes destacaron que las ventajas que ofreció la primera globalización del capitalismo a las economías de nuevo asentamiento europeo se fueron diluyendo luego de la década de 1930, cuando cambió el papel de los recursos naturales en el comercio mundial. En ese contexto, Nueva Zelanda y Uruguay movilizaron sus mercados internos, experimentaron importantes transformaciones estructurales, y le asignaron al Estado un papel de liderazgo en los procesos de cambio estructural y de desarrollo. Sin embargo, el impacto negativo de la reversión de los términos de intercambio y de la crisis del petróleo hicieron muy difícil mantener y profundizar este proceso de cambio estructural. En ningún caso las transformaciones estructurales posibilitaron un cambio radical de la estructura de las exportaciones que les permitiera a ambas economías trascender el límite impuesto por la dotación original de recursos naturales (Álvarez y Bértola, 2013). Esto implicó qué, a partir de la década de 1990, se profundizara el rezago de la estructura productiva –considerando el peso de los sectores intensivos en tecnología– de ambos países con relación a las economías desarrolladas, de forma más pronunciado en Uruguay que en Nueva Zelanda (Bértola y Porcile, 2007). Esto se vio reflejado en las respectivas canastas de exportaciones y en su contenido tecnológico. Precisamente, si tenemos en cuenta la sofisticación de la estructura de las exportaciones por contenido tecnológico, ambos países se ubicaron en posiciones similares a escala global a comienzos del siglo XXI: Nueva Zelanda en el puesto 42 y Uruguay en el 39 (Isabella, 2012).
Más allá de los enfoques comparados, las respectivas historiografías económicas nacionales destacaron el papel de la especialización primario-exportadora como causa principal del declive de cada país en la economía mundial.
En el caso de Nueva Zelanda, el declive estuvo directamente relacionado con la ralentización del crecimiento de la demanda británica luego de la segunda pos-guerra, especialmente de los bienes primarios neozelandeses derivados de la ganadería (carnes, lanas y lácteos), y con el surgimiento de bienes sustitutos naturales y sintéticos a escala global, a partir de la década de 1960 (Belich, 2001). El rezago con relación a los países de la OCDE comenzó a hacerse evidente en esos años (Easton, 1997, 2020; Singleton y Robertson, 2002) obligando a Nueva Zelanda a diversificar los mercados de colocación de sus bienes primarios tradicionales y, a partir de la década de 1970, a diversificar también los productos de exportación, incorporando otros bienes agrarios (horticultura, vitivinicultura, forestación, etc.) (Easton, 2015, 2020). Sin embargo, el cambio estructural que experimentó Nueva Zelanda en el sector agrario y la diversificación de las exportaciones primarias, no impulsaron el crecimiento del país al ritmo necesario para acortar la distancia con los líderes de la economía mundial. Callaghan (2009), poniendo el foco en el aumento de la brecha de ingresos por habitante que se verificó en las últimas décadas del siglo XX entre Nueva Zelanda y Australia, destacó que los indicadores más evidentes del atraso neozelandés son el rezago de los salarios reales, los bajos niveles de productividad y la emigración de la población joven altamente calificada. Y que, en última instancia, estas tendencias son el resultado de la especialización en actividades productivas con bajos niveles salariales como la actividad primaria. Skilling (2009) también señaló que los bajos niveles de productividad y la ausencia de una economía diversificada es la causa principal del rezago neozelandés, y que el gran problema del país es no haber desarrollado capacidades para diversificar la economía y complementar los ingresos derivados de la tierra.
En el caso de Uruguay, el retraso histórico también se debió al escaso desarrollo de sus capacidades productivas y a una competitividad basada casi exclusivamente en ventajas comparativas derivadas de los recursos naturales. De esto surge que el tipo de inserción externa ha sido un componente fundamental de la volatilidad y del carácter cíclico del desarrollo del país a largo plazo (Bértola y Bertoni, 2014; Bértola, Isabella y Saavedra, 2014). Detrás de la divergencia en términos de ingresos por habitante con los líderes hay un proceso de divergencia estructural. Esta relación (divergencia de ingresos y divergencia estructural) no se cumplió necesariamente en todos los períodos de la historia del Uruguay (el crecimiento anterior a la Primera Guerra Mundial es un ejemplo), pero a largo plazo la convergencia estructural es una condición necesaria para lograr la convergencia de ingresos con los países desarrollados (Bértola y Porcile, 2000). Además del tipo de inserción internacional, se ha señalado que la muy baja tasa secular de crecimiento de la economía uruguaya ha estado asociada a instituciones domésticas débiles que tendieron a amplificar la propia vulnerabilidad y volatilidad externa (Oddone y Cal, 2008; Oddone, 2010). Como en el caso de Nueva Zelanda (Hendy y Callaghan, 2013; Easton, 2020), la pequeña escala del mercado doméstico uruguayo operó también como límite a la especialización de las empresas, a los niveles de inversión y a la adopción tecnológica.
La brecha de ingresos por habitante de Nueva Zelanda y Uruguay con los países líderes es una brecha tecnológica
El desarrollo económico es, básicamente, un proceso de cambio estructural y de diversificación económica con base en la innovación y la difusión de tecnología. Estos conceptos han formado parte del pensamiento medular del estructuralismo latinoamericano, de los enfoques schumpeterianos y de las teorías del desarrollo por varias décadas (Rodriguez, 2006; Botta, Porcile y Ribeiro, 2018). Con referencias más o menos explícitas, estos conceptos se encuentran presentes en los diagnósticos sobre las causas del rezago de la economía neozelandesa. Callaghan & Hendy (2013) destacan que la principal paradoja de la economía neozelandesa en pleno siglo XXI es que, a pesar de estar ubicada en los primeros lugares del ranking mundial en variables relevantes para el desarrollo como la calidad democrática, el respeto a los derechos de propiedad, los bajos niveles de corrupción y de carga impositiva, el país no logra detener su caída en el ranking mundial de ingresos. De hecho, estiman que, para reducir la brecha con Australia, la productividad del trabajo en Nueva Zelanda debería crecer a una tasa de 3,3% acumulativo anual hasta 2028, lo que implica aumentar siete veces el crecimiento de la productividad registrada en el período 1960-2000 que fue apenas de 0,6% (Hendy & Callaghan, 2013, p. 34). El camino propuesto es cambiar el patrón de especialización agraria, quebrar la dependencia del sector primario, y expandir la base exportadora aumentando la participación de productos basados en conocimiento. Para hacerlo –se afirma rotundamente– hay que “abandonar” las pasturas, romper la dependencia del sector primario e invertir en ciencia y tecnología como lo han hecho otras pequeñas economías hoy desarrolladas como Finlandia y Dinamarca. Estos países apostaron a sectores de alta tecnología (industria manufacturera, electrónica, información y comunicaciones, etc.), en áreas no relacionadas con sus fortalezas previas basadas en la producción primaria (agricultura, ganadería y forestación).
En el caso de Uruguay, la necesidad de diversificar la matriz productiva con base en la innovación, la ciencia, la tecnología y la economía del conocimiento es una condición necesaria para el desarrollo sostenible. Estos son procesos de largo aliento que requieren tiempo, mucha inversión y políticas decididas. A comienzos del siglo XXI, las políticas en materia de ciencia, tecnología e innovación en Uruguay eran definidas como carentes de liderazgo y de una estrategia de mediano y largo plazo, lo que se traduce en una bajísima dotación de recursos y en una gran inestabilidad del financiamiento de los programas de promoción, en definitiva, en una situación de verdadera “indigencia innovadora” (Bértola et al., 2005). Si bien las dos primeras décadas del siglo XXI fue un período de importantes avances (OPP, 2019), no es claro que las políticas de promoción a la ciencia y a la innovación en Uruguay continúen profundizándose al ritmo necesario[vi].
Por otra parte, asumiendo que el crecimiento de largo plazo tanto de Uruguay como de Nueva Zelanda dependen de las decisiones de inversión en Investigación y Desarrollo (I&D), ambos países necesitan incrementar significativamente sus niveles de inversión. Según los últimos datos reportados por el Banco Mundial[vii], Uruguay invierte en I&D el 0,5 % del PBI, Nueva Zelanda el 1,4%, en tanto las economías de Finlandia y Dinamarca el 2,8% y el 3%, respectivamente. No solo queda mucho camino por recorrer, sino que es necesario también que ambos países diversifiquen decididamente el portafolio de la inversión en I&D. En particular, porque Nueva Zelanda favoreció sistemáticamente, desde comienzos del siglo XX, las inversiones públicas en el sector agrario, buscando maximizar sus ventajas comparativas y no construir nuevas ventajas competitivas (Nightingale, 1992; Skilling, Callaghan y Oram, 2009). De igual modo, Uruguay cuenta con un sistema de innovación agrario mucho más maduro en la comparación con otros sectores, tanto en recursos invertidos (inversión en I&D con relación al producto sectorial) como en términos de organización institucional (Bértola et al., 2005). En cualquier caso, aún cuando el sistema de innovación agrario de Nueva Zelanda es mucho más antiguo y denso que el uruguayo (Álvarez y Bortagaray, 2007), y contribuyó a alcanzar más altos niveles de productividad a largo plazo (Álvarez, 2018), no fue suficiente para contrarrestar las fuerzas comprometidas en el rezago de su economía.
La especialización primario exportadora y las ventajas comparativas y competitivas basadas en los recursos naturales contribuyeron a conformar una baja propensión al riesgo en ambas sociedades. Hendy y Callaghan (2013) sostienen que la sociedad neozelandesa no es tomadora de riesgos y, en general, se siente más cómoda apostando a la renta derivada de la propiedad de activos (inmobiliarios, financieros, la tierra), y a la producción primaria, que a invertir en el intelecto, en ciencia y en compañías de alta tecnología. En Uruguay se ha destacado reiteradamente la misma aversión al riesgo (Bértola et al., 2005; Pascale, 2021, entre otros). La construcción de una visión estratégica sobre el desarrollo exige poner atención también en factores culturales muy enraizados en ambas sociedades y que resultan de rasgos estructurales de larga duración asociados a la especialización primario exportadora. Si bien el problema debe ser abordado por especialistas en temas del desarrollo y por hacedores de política, los historiadores pueden contribuir a situar el problema con una mirada comparada y de largo plazo.
En definitiva, el desafío que enfrentan las pequeñas economías agroexportadoras de Nueva Zelanda y Uruguay en el mundo actual es modificar el patrón de especialización y desarrollar ventajas comparativas basadas en conocimiento. Unos años atrás nos preguntamos (Álvarez y Bértola, 2013) si el rezago relativo de ambas economías se trató de un proceso de ajuste luego de una situación internacional extraordinaria que se combinó con una amplia disponibilidad de recursos durante la primera globalización, o si fue posible haber hecho algo para cambiar este patrón de pérdida progresiva de posiciones en el ranking mundial. Hoy no cabe duda que, aún cuando continúen aprovechando las ventajas de sus recursos naturales explotándolos inteligentemente, Nueva Zelanda y Uruguay deben construir nuevas capacidades basadas en la ciencia, la tecnología y la innovación tornando competitivas nuevas actividades y sectores que contribuyan a construir un nuevo modelo de desarrollo.
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[i] La tertulia agropecuaria. “El agro uruguayo, su presente y su futuro en el desarrollo nacional. Dos visiones, desde el campo y desde la ciudad”, 26/11/2008, Espectador.com. http://historico.espectador.com/agro/137907/el-agro-uruguayo-su-presente-y-su-futuro-en-el-desarrollo-nacional-dos-visiones-desde-el-campo-y-desde-la-ciudad#1
[ii] Diario La mañana. “El Agro es el motor, no siempre reconocido. Columna de opinión por Jorge Chouy 11/06/2020 en Rurales, https://www.xn--lamaana-7za.uy/agro/el-agro-es-el-motor-no-siempre-reconocido/
Diario El Observador, “La vaca nos salva” Columna de opinión por Lautaro Pérez, 18/11/2016, en: https://www.elobservador.com.uy/nota/la-vaca-nos-salva-20161118500
Centro de Estudio para el Desarrollo (CED). “¿Somos realmente un país agropecuario?” columna de opinión, 9/3/2021, en: https://ced.uy/somos-un-pais-agropecuario/
[iii] Diario El Observador, ‘La “lotería de los commodities” expone a Uruguay a otra crisis’ Entrevista a Luis Bértola, 22/2/2013, en: https://www.elobservador.com.uy/nota/la-loteria-de-los-commodities-expone-a-uruguay-a-otra-crisis-201322220400
[iv] https://www.planetadelibros.com.uy/libro-del-freno-al-impulso/333739
Entrevista al autor en:
[v] Sobre algunos de los problemas centrales abordados por Callaghan (2009), recomiendo la entrevista realizada por Diego Gonnet al autor en Semanario Brecha, 17/9/2010
[vi] La Diaria, “ANII recorta drásticamente su inversión en ciencia para 2021”, 26/2/2021 en:
[vii] Gastos en I&D de Dinamarca, Finlandia, Nueva Zelanda y Uruguay en el período 1996-2018, Banco Mundial, en: https://datos.bancomundial.org/indicador/GB.XPD.RSDV.GD.ZS?locations=NZ-UY-DK-FI
Pasado y Presente de la Economia Mundial 