La regulación financiera a la luz de la historia y la política

Gustavo A. Del Angel (CIDE), 29 de Octubre de 2012.

La historia financiera ha girado hacia la economía política para entender mejor la regulación de la banca y el mercado de valores.

En años recientes, ante los acontecimientos del sistema financiero internacional, se ha reconsiderado el conocimiento sobre su regulación. En ello, la historia financiera ha jugado un papel importante para reflexionar cómo y por qué regular a la banca y al mercado de valores.

Por décadas, la regulación del sistema financiero había sido vista predominantemente como un problema técnico en el que autoridades buscaban incidir sobre la estructura y la conducta de los intermediarios financieros. Los gobiernos regulaban la estructura de la oferta de servicios financieros, y desde los años ochenta de forma creciente, la estructura de riesgos del balance y las acciones que la afectaran. Al conjuntar ese conocimiento, generalmente empírico, con la teoría económica, se gestó un análisis formal de la regulación. En los años ochenta y noventa una ola de contribuciones constituyó un cuerpo teórico de microeconomía de la regulación bancaria; sobra decir que se trata de un marco analítico sumamente robusto. Sin embargo, la teoría económica de la regulación financiera consideró los intermediarios como agentes individuales, y al regulador como un actor generalmente neutral a cualquier interés, fuera del bien público. En el estudio de la regulación financiera faltaba analizar más a fondo la capacidad de acción de los reguladores y la acción de los sujetos regulados, esto es su economía política.

Indiscutiblemente a lo largo de la historia, el funcionamiento del sistema financiero ha ido intrínsecamente ligado a las instituciones políticas. La forma natural de analizar esta relación es a través del estudio de la historia.

Las instituciones políticas son relevantes para el sistema financiero, porque como cualquier mercado, éste es susceptible de intervención gubernamental. Existen varias razones, inherentes al sistema financiero que suscitan las intervenciones. En la actualidad, la primera de estas razones y una de las más importantes, es el hecho de que los intermediarios administran en sus activos y pasivos riesgos de toda la economía, incluyendo aquellos asociados al patrimonio monetario de los ciudadanos. Ello lleva a la racionalidad económica de que el sistema financiero es un sujeto de interés público, lo cual justifica una intervención para minimizar los riesgos de las acciones de las organizaciones del sistema sobre los ciudadanos y la economía en conjunto. Otro aspecto relevante en este sentido son los riesgos macroprudenciales, esto es, cuando las acciones de la totalidad del sistema en conjunto, afectan las variables macroeconómicas de un país o una región.

La segunda razón, es que el sistema financiero es el canal para implementar la política monetaria del gobierno. A su vez, el sistema financiero es el proveedor de medios de pago y de un sistema de pagos, razón por la cual su operación genera un bien público. Así, no obstante que se trate de agentes privados, existe un interés público de las acciones de los intermediarios.

La tercera razón, y probablemente la más añeja en términos de su presencia en la historia es que el sistema financiero es el proveedor de crédito a los gobiernos, y por lo tanto el gobierno interviene este mercado en beneficio propio.

La cuarta se refiere al interés del gobierno por regular a un agente que, dados los factores anteriores, constituye en sí mismo un grupo de poder. Esa relación de poder es la que, dadas ciertas condiciones estructurales de la economía, crea la forma de un sistema financiero y contribuye a su expansión o a su destrucción.

Para Haber, North y Weingast (2008), las instituciones políticas son una clave para entender el desarrollo financiero, y las variantes que ha tomado en distintos países. El libro editado por estos autores, Political Institutions and Financial Development (Stanford, 2008), presenta, a través de una serie de contribuciones de distintos autores, las bases para entender la interrelación entre ambas esferas de la acción humana, la política y la financiera. El libro argumenta que instituciones que limitan la acción del gobierno afectan directamente al sistema financiero, tanto la banca como los mercados de valores. Este enfoque sugiere que los orígenes legales del marco institucional (esto es, si proviene de precedentes latinos del derecho napoleónico o bien del derecho anglosajón), tienen poco efecto en la forma en que las organizaciones económicas y los mercados financieros se desarrollan.

Bajo este enfoque un gobierno enfrenta el siguiente dilema: crea las instituciones en las que opera el sistema financiero, ya sea para regularlo o bien para hacer valer los contratos privados, pero al mismo tiempo el gobierno es una parte interesada ya que es un demandante relevante de fondos prestables. Por lo tanto, el gobierno puede tener interés en el funcionamiento eficaz de los mercados de fondos, pero también puede tener interés en capturar fondos del sistema financiero para sus propios fines. Los cambios en las reglas, leyes y regulaciones del sistema financiero se pueden analizar como el resultado de la interacción de grupos de interés, gobierno y reguladores vis a vis los distintos agentes que constituyen el sistema.

Otra contribución interesante en esta misma dirección es el libro de Battilossi y Reis, State and Financial Systems in Europe and the USA (Ashgate, 2010), el cual se adhiere al enfoque de Haber, North y Weingast. La regulación es un resultado de la economía política gestada a lo largo de la historia. Este libro presenta varias contribuciones que dejan en claro que la construcción de la regulación financiera requiere de un enfoque de largo plazo, y que su análisis requiere visualizar elementos de la historia de los países, como la estructura política.

En ambos libros, la historia financiera de distintos países se presenta como un laboratorio para desarrollar argumentos universales sobre regulación y acción económica y política. En ese sentido son un excelente ejemplo a seguir para desarrollar futuras investigaciones en esta materia.

Ahora bien, las expectativas que se ponen sobre el poder explicativo de historia financiera deben dosificarse. En el curso de la historia, la combinación de condiciones que detona un fenómeno, por ejemplo, una crisis, nunca es la misma, como no lo son, las respuestas de los mercados, de las instituciones y de la sociedad. En ese sentido, es difícil extrapolar a futuro, experiencias de los patrones de regulación financiera del pasado. No obstante, más que las respuestas, lo que buscamos en la historia es saber cuáles son las preguntas más relevantes que debemos hacernos respecto a los eventos del futuro.

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